Een onrechtmatig gemaximeerde voorschotregeling?

Een manier voor een slachtoffer van een misdrijf om zijn schade vergoed te krijgen is de zogeheten voeging als benadeelde partij in de strafprocedure. Dit houdt in dat het slachtoffer in het strafproces om vergoeding van zijn schade vraagt. De strafrechter zal daar dan over oordelen. Als komt vast te staan dat de verdachte tegenover het slachtoffer aansprakelijk is voor de schade die door het strafbare feit is toegebracht, dan kan de rechter een zogeheten schadevergoedingsmaatregel opleggen. In dat geval wordt de dader verplicht een schadevergoeding aan de Staat te betalen ten behoeve van het slachtoffer.

In 2011 is door de wetgever de zogeheten voorschotregeling in het leven geroepen. Deze heeft het effect dat het verhaalrisico wordt overgenomen door de overheid. De voorschotregeling voor ernstige geweld- en zedenmisdrijven brengt namelijk mee dat als het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) er binnen acht maanden na het onherroepelijk worden van de veroordeling niet in slaagt om het schadebedrag te verhalen op de dader, het slachtoffer het toegewezen bedrag ontvangt vanuit de staat, waarna de staat het aan het slachtoffer uitgekeerde bedrag kan verhalen op de dader. Op die manier hoeft het slachtoffer niet nog langer in onzekerheid te verkeren.

De voorschotregeling

De voorschotregeling werkt (volgens het CJIB) alléén ongemaximeerd als er een strafrechtelijke veroordeling volgt voor één van de in artikel 4:14, tweede lid, Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (hierna: het Besluit) genoemde geweld- of zedenmisdrijven. Voor overige delicten zou de regeling zijn gemaximeerd tot een bedrag van € 5.000. Het Besluit is Algemene Maatregel van Bestuur die berust op artikel 36f lid 7 Wetboek van Strafrecht (Sr). Daarin is onder meer bepaald:

 “Bij algemene maatregel van bestuur kan tevens worden bepaald dat aan de uit te keren bedragen een bovengrens van € 5.000 of hoger wordt gesteld met dien verstande dat deze bovengrens niet geldt voor de uitkering aan slachtoffers van een gewelds- of zedenmisdrijf.”

Wat opvalt is dat in artikel 4:14, tweede lid, van het Besluit wel de volgende misdrijven zijn opgenomen:

1. het openlijk in vereniging plegen van geweld tegen personen of goederen (art. 141 Sr);
2. misdrijven tegen de zeden (art. 239 t/m art. 253 Sr);
3.  mensenhandel en uitbuiting (art. 273f Sr);
4. misdrijven tegen het leven gericht (art. 289 t/m art. 291 Sr) waaronder moord en doodslag;
5. (zware) mishandeling (met voorbedachten rade) (art. 303 t/m 303 Sr);
6. diefstal met geweldpleging of bedreiging met geweld tegen personen (art. 312 Sr); en
7. afpersing middels geweld of bedreiging van geweld (art. 317 Sr)

Maar daarentegen niet het opzettelijke neerhalen van een passagiersvliegtuig (art. 168 Sr) of opzettelijke brandstichting terwijl daarvan ofwel levensgevaar ofwel ernstig lichamelijk letsel te vrezen was (art. 157 Sr). Dit zou betekenen dat slachtoffers van deze laatstgenoemde misdrijven onder de gemaximeerde voorschotregeling zouden vallen en dus in de praktijk naar een groot deel van hun schadevergoeding kunnen fluiten. Dit terwijl zowel art. 157 Sr als artikel 168 Sr als geweldsmisdrijf heeft te gelden.

Geweldsmisdrijf

Een geweldsmisdrijf moet worden gekwalificeerd als een in het Wetboek van Strafrecht strafbaar gesteld misdrijf waarbij tegen een persoon of meerdere personen geweld is gebruikt of met geweld is gedreigd. Dit is ook de definitie die het Schadefonds Geweldsmisdrijven hanteert:

“Met een geweldsmisdrijf wordt hier bedoeld een in het Wetboek van Strafrecht strafbaar gesteld misdrijf (of een strafbare poging daartoe), waarbij tegen een persoon geweld is gebruikt of met geweld is gedreigd. (…) Geweld kan bestaan uit lichamelijk en psychisch geweld. Mishandeling, openlijke geweldpleging, bedreiging met geweld, mensenhandel, belaging, verkrachting, diefstal met geweld en moord en doodslag zijn misdrijven die altijd worden aangemerkt als geweldsmisdrijf. Brandstichting wordt alleen als geweldsmisdrijf aangemerkt als met opzet brand is gesticht en hierbij levensgevaar of gevaar voor ernstig letsel van het slachtoffer is veroorzaakt.”

Voormalig Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven, heeft zich in het verleden namens het kabinet ook uitgelaten over de definitie van het begrip geweldsmisdrijven. Hij antwoordde daarop:

“De aan het woord zijnde leden hebben ook gevraagd wat onder (…) gewelds- of zedendelicten wordt verstaan. Er wordt aangesloten [door het kabinet] bij de definitie die het Schadefonds Geweldsmisdrijven hanteert voor de uitkering van een schadetegemoetkoming. Dat betekent dat er sprake moet zijn van (…) lichamelijk of geestelijk letsel als gevolg van een in Nederland gepleegde opzettelijk geweldsmisdrijf dan wel sprake is van een misdrijf te gen de zeden. Onder (…) geweldsmisdrijven wordt onder meer begrepen: brandstichting met zwaar lichamelijk letsel (artikel 157, tweede lid, Sr).”[1]

Ook de Hoge Raad heeft zich in het verleden uitgelaten over het begrip geweldsmisdrijf. In zijn arrest van 12 februari 2013 (ECLI:NL:HR:2013:BY8434) heeft hij bepaald dat ieder misdrijf dat is gericht tegen of gevaar veroorzaak voor de onaantastbaarheid van het lichaam van één of meer personen een geweldsmisdrijf is (rechtsoverweging 4.2. e.v.):

“De Hoge Raad merkt op dat de hiervoor onder 3.3. weergegeven beslissing van het EHRM betrekking had op een zaak waarin de rechter die de maatregel van de terbeschikkingstelling met verpleging (…) had opgelegd (…) zich niet had uitgelaten over de vraag of sprake was van misdrijf gericht tegen of gevaar veroorzakend voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen (hierna kortheidshalve samengevat als: geweldsmisdrijf)”

In 2021 heeft de Rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHAL2021:1145) bevestigt dat opzettelijke brandstichting terwijl daarvan gevaar voor schade aan goederen en voor zwaar lichamelijk letsel voor anderen te vrezen was, een geweldmisdrijf is.

Onrechtmatige wetgeving

De formulering van de ongemaximeerde voorschotregeling zoals is opgenomen in artikel 36f, zevende lid, Sr laat geen haarbreedte ruimte voor het beperken van de categorie geweldsmisdrijven middels AMvB. Dit is met artikel 4:14, tweede lid, van het Besluit echter wel gedaan door de Minister. Dit artikel bepaalt namelijk dat de ongemaximeerde voorschotregeling is beperkt tot sommige geweldsmisdrijven. Dit betekent dat de minister ervoor heeft gekozen dat voor andere geweldsmisdrijven de gemaximeerde voorschotregeling geldt. Het zevende lid van artikel 36f laat dit echter niet toe: “met dien verstande dat deze bovengrens niet geldt voor de uitkering aan slachtoffers van enig geweldsmisdrijf.”

Dat de ongemaximeerde voorschotregeling geen ruimte laat voor het uitsluiten van bepaalde geweldsmisdrijven blijkt ook uit de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit voorschotregeling schadevergoedingsmaatregel. Toenmalig Minister van Justitie Hirsch Ballin merkte daar het volgende op:

 “verder voorziet dit besluit (…) erin dat vijf jaar na inwerkingtreding van dit besluit aan het uit te keren bedrag een maximum van € 5.000 is gesteld in de gevallen waarin een uitkering wordt gedaan aan de slachtoffers van misdrijven, met uitzondering van de slachtoffers van geweldsmisdrijven- en zedenmisdrijven. (…) Voor deze laatste categorie slachtoffers blijft ongewijzigd dat geen maximum is gesteld aan de hoogte van het bedrag dat aan hen wordt uitgekeerd.”

In Nederland geldt een normenhiërarchie. Dat betekent (onder meer) dat een Algemene Maatregel van Bestuur niet in strijd mag zijn met een (hogere) (inter)nationale wet waarop deze berust. Volgens het Wetboek van Strafrecht mag er geen bovengrens worden gesteld aan de hoogte van het voorschot dat door het CJIB aan slachtoffers van geweldsmisdrijven wordt uitgekeerd. Artikel 4:14, tweede lid, van het Besluit is daarmee in strijd met een hogere norm (namelijk een wet in formele zin) en dient daarom als onverbindend te worden aangemerkt.

Conclusie

Dit betekent dat de ongemaximeerde voorschotregeling geldt voor alle geweldsmisdrijven en niet slechts voor de geweldsmisdrijven die in artikel 4:14 van het Besluit staan opgesomd. Slachtoffers van dergelijke misdrijven hebben na acht maanden recht op uitkering van het gehele bedrag waarvoor door de rechter de schadevergoedingsmaatregel is opgelegd. Desalniettemin blijft het CJIB de Algemene Maatregel van Bestuur volgen. Tijd voor de Minister van Justitie en Veiligheid om hier eens goed naar te (laten) kijken.